Denkanstösse

Der Staatsrechtler Dietrich Schindler schrieb einst, dass die Schweiz «den obrigkeitsstaatlichen und beamtenstaatlichen Auffassungen ihrer Nachbarstaaten» stets fernstand. Ihre nächsten Verwandten fände sie stattdessen in den angelsächsischen Ländern, mit denen sie eine freiheitliche politische Tradition und eine pragmatische, empirische Denkweise teilt. Wie kaum ein Zweiter verkörpert Lord Jonathan Sumption diese intellektuellen Qualitäten.

Sumption, gefeierter Historiker, erfolgreicher Barrister und ehemaliger Richter am Britischen Supreme Court, hat sich seit seiner Pensionierung von der Richterbank im Jahr 2018 als eine der prägendsten Stimmen über das zunehmend angespannte Verhältnis zwischen Demokratie und Justiz etabliert: Die Expansion richterlicher Macht zuungunsten des Parlaments habe die einst symbiotische Beziehung vergiftet. Diese Position hat er 2019 in den prestigeträchtigen Reith Lectures bei der BBC und daraufhin in Buchform (Trials of the State: Law and the Decline of Politics) zum Ausdruck gebracht.

In Law in a Time of Crisis (2021) kombinierte Sumption seine Einblicke in das Verhältnis von Geschichte und Recht mit einer rigorosen Kritik an der britischen Lockdown-Praxis während der Pandemie. In The Challenges of Democracy: And The Rule of Law (2025) findet sich nun eine Sammlung seiner Reden und Schriften über den Niedergang der Autonomie in Hong Kong (aufgrund dessen er 2024 aus Protest einen nebenamtlichen Richterposten niederlegte), über die Untergrabung der Meinungsfreiheit im Westen und vor allem: Die Aushöhlung demokratischer Entscheidungsspielräume durch übergriffige Gerichte, eine Thematik, die ihn seit Jahrzehnten umtreibt.

Die Unterscheidung von Recht und Politik

Sumptions Grundthese ist, dass eine Trennlinie zwischen Recht und Politik besteht, welche für das Funktionieren beider Sphären essentiell ist. Er lehnt dabei die geläufige These ab, dass sich der demokratische Prozess nur innerhalb eines vordefinierten (und von Gerichten kontrollierten) Wertekanons entfalten kann: Da (mit wenigen Ausnahmen) kein Konsens darüber bestehe, welche Werte diesen Kanon ausmachten, verkomme dieser Ansatz letztlich dazu, dass mächtige Gruppen dem Rest der Bevölkerung ihr Weltbild aufdrücken.

Die parlamentarische Demokratie sei ein Prozess mit definierten Spielregeln, der aber ergebnisoffen sein müsse. Nur so könne sie ihre Rolle als akzeptablen Entscheidungsmechanismus für Personen mit diametral verschiedenen Ansichten spielen. Und genau diese Rolle der Politik werde nun durch eine zunehmend expansive Rechtsprechung untergraben. Er nennt zwei Kompetenzen, die kategorisch politischer Natur seien und zunehmend vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) für sich beansprucht würden: Einerseits die Ausdehnung bestehender Rechte auf Situationen, die vom Konventionstext nicht erfasst sind. Und andererseits die Frage, wann ein Recht zugunsten anderer öffentlicher Interessen, wie der Sicherheit, zurücktreten müsse. Es sei unvereinbar mit der Demokratie, derartig grundsätzliche Kompetenzen aus dem Einflussbereich der Wähler und ihrer Repräsentanten im Parlament zu entfernen.

Sumption kam zu dieser Position nicht nur durch seine Karriere als Barrister und Richter, sondern vor allem durch seine Tätigkeit als Historiker: Eine einzelne Generation könne die Gesellschaft nie fundamental verändern. Grosse Transformationen seien das Ergebnis vieler kleiner Schritte von vielen verschiedenen Akteuren. Daraus entwickelte er eine gewisse Skepsis gegenüber den Versuchen von Idealisten, die Welt anhand absoluter moralischer Vorstellungen umzubauen. Statt sich in reine Abstraktion zu verlieren, betont er die Bedeutung von Instinkt und Erfahrung. Diese Feststellungen macht Sumption nicht im luftleeren Raum: Seine fünfbändige Reihe über den Hundertjährigen Krieg gilt als tiefgründig recherchiertes Meisterwerk, was selbst die schärfsten Kritiker seiner politischen Positionen nicht bestreiten.

Der EGMR auf Abwegen

Dieses geschichtlich untermauerte Weltbild zeigt sich auch in Sumptions Würdigung der parlamentarischen Souveränität, welcher im Vereinigten Königreich eine ähnlich zentrale verfassungsrechtliche Rolle zukommt wie den Volksrechten in der Schweiz. Es ist dieses Prinzip, welches zusammen mit dem hohen Stellenwert des Common Law stets eine gewisse britische Distanz zum Strassburger Gericht motiviert hat. So haben Gerichte im Vereinigten Königreich (etwa in Entscheidungen zum Strafrecht) die Konfrontation mit dem EGMR nicht gescheut:

• Im Fall Vinter et. al. v. UK (2013) entschied der EGMR, dass das britische System von lebenslangen Strafen für gewisse besonders schwerwiegende Delikte gegen die Menschenwürde verstosse, da eine realistische Chance auf eine eventuelle Freilassung bestehen müsse.
• Das löste einen heftigen innerstaatlichen Widerstand aus. Dieser mündete darin, dass das Court of Appeal von England und Wales in R v. McLoughlin (2014) den Strassburger Richtern genau aufzeigte, wie sie das innerstaatliche Recht missverstanden haben und warum keine Konventionsverletzung vorlag.
• Dieser Erklärung fügte sich der EGMR schliesslich im Fall Hutchinson v. UK (2017) und kam zum Schluss, dass die lebenslangen Strafen im Vereinigten Königreich konventionskonform sind.

Das Ergebnis dieses juristischen Ping-Pongs war genau, was sich auch das Schweizer Parlament von seiner Erklärung zum Klimaseniorinnen-Entscheid erhofft: Dass die Strassburger Richter wieder in die Grenzen der akzeptierten Konventionsauslegung zurückkehren. Lady Hale, ehemalige Präsidentin des UK Supreme Court, fasste diese Dynamik einst mit dem Schlagwort «Argentoratum locutum: iudicium non finitum» zusammen («Strassburg hat gesprochen, der Fall ist nicht erledigt»).

In der Klimaseniorinnen-Entscheidung des EGMR sieht auch Sumption eine eklatante Verletzung von Demokratie und Rechtsstaat: Wenige andere Entscheidungen hätten so klar die «Verachtung» des Strassburger Gerichts für die Demokratie zum Ausdruck gebracht. Der Kern der Rechtsstaatlichkeit liege gerade darin, dass kontroverse Sachfragen, wie die Ausgestaltung der Klimapolitik, anhand der direktdemokratischen Mechanismen der Schweizer Verfassung ausgehandelt würden. Während das Gericht betone, es wolle die nationalen Parlamente nicht übertrumpfen, tut es laut Sumption im Ergebnis genau das. Schliesslich werde das Prinzip der rechtlichen Bestimmtheit ausgehöhlt, wenn das Gericht die Konvention über den Vertragstext hinaus erweitert und damit die etablierten Erwartungen der Rechtsunterworfenen durchkreuzt.

Diese Kritik wird mittlerweile auch von sozialdemokratischen Stimmen geteilt: So fordert der ehemalige Justizminister der Labour-Regierung von Gordon Brown, Jack Straw, eine «Entkopplung» des britischen Menschenrechtssystems von der EMRK. Und der aktuelle Labour Premier, Keir Starmer, sowie sein Lord Chancellor, David Lammy, haben eine Koalition von 27 Konventionsstaaten (mit Regierungen von links bis rechts) zusammengebracht, welche die Entscheidungsspielräume der demokratischen Prozesse gegenüber dem EGMR im Migrationsbereich sichern wollen.

Polyzentrische Probleme

Neben der Frage der demokratischen Legitimität, zielt Sumptions Kritik auch auf die institutionelle Kompetenz des EGMR. Für ihn ist die Klimapolitik ein Paradebeispiel für ein «polyzentrisches Problem», welches eine Vielzahl von ineinandergreifenden Faktoren umfasst und sich nicht auf eine absolute Lösung runterbrechen lässt.

Die aufschlussreichste Untersuchung von polyzentrischen Problemen stammt vom amerikanischen Verfassungsrechtler Lon Fuller. Dieser verglich sie mit einem Spinnennetz: Wenn man an einem Punkt zieht, wird der Druck durch das komplexe Gewebe von Fäden und Knoten über die Einheit als Ganzes verteilt. Wenn man nun an diesem Punkt doppelt so stark zieht, wird der Druck an den einzelnen Knoten des Netzes nicht einfach gleichmässig verdoppelt. Viel wahrscheinlicher ist es, dass sich ein gänzlich neues Muster bildet, etwa weil einer der schwächeren Fäden durch den erhöhten Druck bricht und die anderen die zusätzliche Last übernehmen müssen.

Fullers Analogie hat besondere Relevanz für die Klimapolitik, ein komplexes Gemenge aus Verboten, Subventionen und Compliance-Vorschriften: Wer einen Anreiz verdoppelt, oder eine Steuer verdreifacht, muss mit weitläufigen Auswirkungen im ökonomischen und politischen System rechnen, die sich häufig erst Jahre später offenbaren.

Richtern fehlt – so Fuller – anhand ihrer Position in einem kontradiktorischen Verfahren die Kapazität, die Auswirkungen von derart komplexen Fragen adäquat in ihre Entscheidungen einzubauen. Wenn sie es trotzdem versuchen, besteht die Gefahr, dass ihre vorgebrachten Lösungen schlicht ignoriert werden. (Das erinnert an die Reaktion von Bundesrat und Parlament auf den Klimaseniorinnen-Entscheid, wonach die Schweiz die Vorgaben bereits erfülle und keine Massnahmen notwendig seien.)

Im gleichen Sinne hat die Nobelpreisträgerin Elinor Ostrom aufgezeigt, dass polyzentrische Probleme wie der Klimawandel nur mit polyzentrischen Strukturen angegangen werden können. Von oben verordnete Regulierungen (etwa durch globale Abkommen oder supranationale Gerichte) würden nicht genug Vertrauen bei Bürgern und Unternehmen generieren, um koordiniertes Handeln zu motivieren. Erfolgsversprechend seien hingegen dezentralisierte Herangehensweisen, die eine Vielzahl von Akteuren (Gemeinden, Einzelpersonen, Unternehmen) involvieren und das Aufkommen neuer Organisationsformen begünstigen. Die Effektivität von Ostroms Ansatz konnte 2022 von Forschern der Max-Planck-Institute für Meteorologie sowie Evolutionäre Biologie experimentell nachgewiesen werden.

Die Grenzen des Rechts

Der Justiz kommt dabei nach wie vor eine wichtige Rolle zu: Sie muss das institutionelle Fundament sicherstellen, auf dem andere Prozesse, wie der Markt oder die Politik, Lösungsansätze für polyzentrische Probleme erarbeiten können. Gerichte manövrieren sich jedoch in eine Gefahrenzone, wenn sie darüber hinausgehen und sich anmassen, den Endpunkt dieser Prozesse vorgeben zu können. Sumptions Warnung an Richter und Juristen, sich mit mehr Bescheidenheit innerhalb der Grenzen ihrer Kompetenzen zu bewegen, ist damit weit über Grossbritannien hinaus von Bedeutung.