Zum Steuerdisput mit der EU

Robert Nef

Die strikte Anwendung des Legalitätsprinzips im Steuerbereich kann nicht durch nachträgliche und einseitige Vertragsauslegung aufgehoben werden.

Die EU vertritt gegenüber der Schweiz die Position, die Nichtbesteuerung bzw. Niedrigbesteuerung gewisser juristischer Personen in einigen Kantonen sei faktisch eine Begünstigung, die handelspolitisch unzulässige Privilegien schaffe. Diese These erhält Sukkurs durch Vertreter der Theorie der «ökonomisch-realistischen Betrachtungsweise» des Steuerstaates. Gemäss dieser sind Steuern ein selbstverständliches Attribut der Staatlichkeit. Diese Sicht der Dinge hat den Vorzug, näher bei der Realität zu sein als die rein rechtliche, nach der die Begründung der Steuerpflicht an strenge formelle Voraussetzungen geknüpft ist. In einem Rechtsstaat braucht jede Steuer eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage, die in dem dafür innerstaatlich vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren beschlossen worden ist.

Es trifft zu, dass die meisten Staaten der Welt Steuern erheben, und dass Besteuerung aus dieser Sicht «normaler» ist als Nichtbesteuerung. Darum gibt es plausible Gründe, Steuern einfach als Teil der Realität wahrzunehmen und Steuerbefreiungen oder -entlastungen als relative Begünstigung zu deuten, unabhängig davon, wie sie politisch motiviert werden.

Jede Steuer ist ein Eingriff

Es trifft auch zu, dass die Vorstellung von einem an sich pflichtlosen und steuerbefreiten Urzustand des Menschen heute reichlich fiktiv wirkt. Wer Wert auf eine rechtliche Beschränkung der Staatsintervention legt, darf aber auf diesen Ansatz nicht verzichten, selbst wenn er in vielen Fällen den komplexen Zusammenhängen von Wirtschaft und Staat nicht mehr gerecht wird. Die Fiktion der Lastenfreiheit muss aus verfassungsrechtlicher Sicht der Ausgangspunkt jeder Zwangsbelastung sein. Wenn Zwang normal wäre, müsste man ihn als Gesetzgeber nicht begründen.

Das Legalitätsprinzip, das für jede staatlichen Zwang, und insbesondere für die Besteuerung, eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage fordert ist ein «liberal-rechtsstaatliches Axiom». Davon ausgenommen ist nur die öffentliche Gefahrenabwehr, bei der die polizeiliche Generalklausel genügt. Aber auch davon ist im liberalen Rechtsstaat nur mit grosser Zurückhaltung Gebrauch zu machen, da sie sonst beispielsweise angesichts des Terrorismus oder der Angst vor dem Klimawandel zum Einfallstor für einschneidendste Freiheitsbeschränkungen aller Art wird.

Die ökonomisch-realistische Betrachtungsweise läuft auf eine Relativierung der Anti-Zwangstheorie hinaus. Wer warum zu was gezwungen wird, ist aus dieser Sicht nur noch eine politisch-normative Angelegenheit und eine Frage der Verhältnismässigkeit. Die Besteuerung sollte man aber als Eingriff in das Privateigentum gerade nicht graduell, sondern prinzipiell beurteilen. Die normative Frage nach dem Urzustand des Menschen gegenüber dem Zwangsmonopolisten namens Staat steht in der vergleichenden Beurteilung von Steuersystemen aus liberal-rechtsstaatlicher Sicht im Vordergrund. Eine liberale Verfassung sollte auch dem Gesetzgeber Schranken auferlegen, wenn eine Mehrheit der Minderheit Steuern auferlegt, die das Privateigentum verletzen.

Der formelle Urzustand ist in einem Rechtsstaat nicht nur die prinzipielle strafrechtliche Unschuldsvermutung, sondern auch der Status der Nicht-Besteuerung. Niemand schuldet dem Staat etwas, es sei denn, dieser habe auf dem dafür vorgesehenen Weg eine steuerliche Belastung formell beschlossen und dieser Erlass verletze keine verfassungsmässigen Rechte. Weder die Nichtbesteuerung, noch die Steuerreduktion, noch die Abschaffung von Steuern ist daher ein «Geschenk» oder ein Privileg. Vielmehr entsprechen solche Schritte einem Normalzustand oder einer Normalisierung, sofern sie auf dem richtigen Weg entschieden worden sind.

Der Grundsatz «keine Steuer ohne klare gesetzliche Grundlage» ist gleich wichtig wie die Grundsätze «keine Strafe ohne Gesetz» und «keine willkürliche Verhaftung». Diese Prinzipien gehören seit Jahrhunderten zum Kerngehalt des Rechtsstaates, und im Verfassungsstaat ist selbst der einfache Gesetzgeber nicht berechtigt, in verfassungsmässig garantierte Freiheiten einzugreifen.

Wie wirksam die heutigen Verfassungsgerichte Betroffene vor konfiskatorischer Besteuerung zu schützen bereit sind, ist leider nicht nur in der Schweiz eine offene Frage. Die Eigentumsgarantie ist im Fiskalbereich von Generation zu Generation auch von den Gerichten aller Stufen immer mehr ausgehöhlt worden. Die in den Medien immer wieder verwendete Formulierung, steuerliche Entlastungen oder die Abschaffung einer Besteuerung gewisser Subjekte und Objekte seien Geschenke und Begünstigungen, stellen das Legalitätsprinzip auf den Kopf. Dieses fordert eine Begründungspflicht für die Belastung und nicht für die Entlastung. Jede Besteuerung hat etwas Willkürliches, das nur dadurch gemildert wird, dass wenigstens die gesetzgeberisch-politischen Verfahren, die Steuerpflichten begründen, hohen prinzipiellen und formellen Anforderungen genügen und dass in der richterlichen Beurteilung im Zweifelsfall gegen die Steuerpflicht entschieden wird.

Steuergeschenke gibt es nicht

Wenn beispielsweise bestimmte Formen der Nichtbesteuerung von Gesellschaften als Privilegierung bezeichnet werden, ist der Weg nicht mehr weit zur Deutung, dass auch die Abschaffung der Erbschaftssteuer für direkte Nachkommen den Wettbewerb verzerre. Direkte Nachkommen werden dadurch nämlich gegenüber allen andern bevorzugt. Ist das nun eine «unerlaubte Beihilfe», nur weil weltweit und europaweit Erbschaftssteuern als «normal» betrachtet werden?

Es gibt kein präexistentes «Grundrecht» des Staates auf Besteuerung. Deshalb rechtfertigt sich ein konsequentes Festhalten am Grundsatz «keine Besteuerung ohne Zustimmung durch gewählte Volksvertreter» und — noch präziser — «keine Besteuerung ohne Gesetz im formellen Sinn». Natürlich schützt auch dieser Grundsatz innerstaatlich nicht vor konfiskatorischer Besteuerung, da im Umverteilungsstaat die Empfänger gegenüber den Bezahlern früher oder später eine Mehrheit bilden. Je kleinräumiger aber die Steuersysteme sind, desto sichtbarer und spürbarer werden die Zusammenhänge zwischen staatlichen Ausgaben und Steuern, und desto leichter kann ein Steuerzahler, der sich nicht repräsentiert fühlt und durch Mehrheitsentscheide enteignet wird, in eine Gebietskörperschaft umsiedeln, in der seine Freiheit besser respektiert wird.

Was bedeuten diese Überlegungen für den EU-Steuerdisput? Die Schweiz privilegiert niemanden, wenn ihr Steuersystem den von ihr selbst bestimmten verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht. Wäre die heute von der EU ins Feld geführte Auslegung schon bei Vertragsabschluss geltend gemacht worden, hätte die Schweiz nicht unterzeichnet. Die strikte Anwendung des Legalitätsprinzips im Steuerbereich kann nicht durch nachträgliche und einseitige Vertragsauslegung aufgehoben werden.

Publiziert in: Finanz und Wirtschaft, Nr. 63, 15. August 2007, S. 1

August 2007

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